Հելսինկյան քաղաքացիական ասամբլեայի Վանաձորի գրասենյակ

2020 թվականի հունվարի 21-ին ընդունվել է ««Պետական կառավարման համակարգի մարմինների մասին» 2018 թվականի մարտի 23-ի ՀՕ-260-Ն օրենքում փոփոխություն և լրացում կատարելու մասին» ՀՀ օրենքը, որով սահմանվել է, որ «Վարչապետին կամ Կառավարությանը սույն օրենքով նախատեսված ենթակա մարմինների և դրանց պաշտոնատար անձանց, ինչպես նաև մարզպետների վարչական ակտերը, գործողությունները կամ անգործությունը կարող են բողոքարկվել ակտն ընդունած մարմնին կամ դատական կարգով»[1]։

Իրականացված օրենսդրական փոփոխությունը խնդրահարույց է անձի իրավունքների արդյունավետ պաշտպանության տեսանկյունից։

Վերադասության կարգով բողոքարկումը կամ վերանայումը հնարավորություն է տալիս արտադատական միջոցով վերացնել վարչական ակտն ընդունած մարմնի կողմից թույլ տրված խախտումները և դրանով իսկ նպաստում օրինականության և համաչափության սկզբունքների պահպանմանը։ Վերադասության կարգով բողոքարկման իրավունքի ինստիտուտը ստեղծում է հավասարակշռություն անձի և պետություն միջև փոխհարաբերություններում՝ դրանով իսկ խթանելով հասարակության մասնակցությունը իշխանության կողմից իրականացվող գործընթացներին և արդյունավետ փոխհարաբերակցությունը։

ՀՀ սահմանադրական դատարանը թիվ ՍԴՈ-719 որոշմամբ արտահայտել է  իրավական դիրքորոշում առ այն, որ «բողոքարկման ինստիտուտի ողջ տրամաբանությունը` ընդհանրապես, և արդարադատության համակարգի ներսում՝ մասնավորապես, հանգում է նրան, որ մի օղակի ապօրինի վարքագծի վիճարկումը հասցեագրված լինի բացառապես վերադաս ատյանին: Այս տրամաբանությամբ է կառուցված ՀՀ արդարադատական համակարգի ներսում բողոքարկման ողջ մեխանիզմը»: ՀՀ սահմանադրական դատարանի նշված դիրքորոշման վերլուծությունից պարզ է դառնում, որ ցանկացած պարագայում, անկախ նրանից գործ ունենք դատական, թե վարչական մարմնի կայացրած ակտի հետ, բողոքարկման ինստիտուտի արդյունավետության մասին կարող ենք խոսել այն ժամանակ, երբ բողոքի հասցեատեր սուբյեկտը վերադաս մարմինն է։

ՀՀ Սահմանադրության 75-րդ հոդվածի պահանջն է, որ հիմնական իրավունքները և ազատությունները կարգավորելիս՝ օրենքները սահմանեն այդ իրավունքների և ազատությունների արդյունավետ իրականացման համար անհրաժեշտ կազմակերպական կառուցակարգեր և ընթացակարգեր: Հետևաբար, այս տեսանկյունից ՀՀ սահմանադրական դատարանը կարևորում է ոչ միայն իրավունքի իրացման կարգի օրենքով նախատեսման փաստը սոսկ, այլև նման կարգի արդյունավետությունը, այսինքն՝ օրենքի նորմերում բովանդակվող իրավակարգավորիչ այնպիսի միջոցների, ձևերի առկայությունը և դրանց գործադրման հնարավորությունը, որոնք կերաշխավորեն սահմանադրորեն կանխորոշված նպատակի լիարժեք իրացումը՝ կոնկրետ դեպքում հաշվի առնելով նաև Սահմանադրության 78, 79, 80 և 81-րդ հոդվածների պահանջները[2]:

Քաղաքացիների համար պետական ​​մարմինների որոշումների վերանայման հնարավորության սահմանումը կարևոր տարր է ինչպես ժամանակակից ժողովրդավարական հասարակության, այնպես էլ լավ/բարեխիղճ կառավարման համար: Դատարաններին դիմելը և վարչական ակտերի դատական կարգով ​​վերանայումը պետության էական տարրերն են, որոնք հիմնված են օրենքի գերակայության և իշխանությունների տարանջատման սկզբունքի վրա[3]: Իրավունքների և ազատությունների պաշտպանության միջոցների տեսանկյունից դատական պաշտպանության իրավունքը՝ որպես կոնվենցիոն իրավունք, առավել արդյունավետ միջոց է համարվում: ՀՀ սահմանադրական դատարանը ՍԴՈ-871 որոշմամբ ընդգծել է, որ միջազգային իրավունքի սկզբունքների և նորմերի իրավակարգավորման ուղղվածության ուսումնասիրությունը վկայում է այն մասին, որ վերջիններս մարդու և քաղաքացու հիմնական իրավունքների և ազատությունների պաշտպանության եղանակների առնչությամբ նախապատվությունը տալիս են իրավունքների և ազատությունների պաշտպանության դատական կարգին` որպես առավել արդյունավետ միջոցի՝ որոշ դեպքերում չբացառելով իրավունքների և ազատությունների պաշտպանության արտադատական կարգը։ Այնուամենայնիվ, վերանայման այլ ուղիներ, որոնք ավելի արագ, մատչելի (մեծ ծախսեր չպահանջող) և պակաս ձևական են, հավասարապես կարևոր են ֆիզիկական անձանց համար, մասնավորապես` ներքին պետական ​​(կամ վարչական) վերանայումներ, որոնք իրականացվում են հենց պետական ​​կառավարման մարմինների կողմից[4]:

Դատարան դիմելու իրավունքի իրացման համար կարող է նախատեսվել իրավունքների պաշտպանության արտադատական միջոցների պարտադիր սպառման պայման։ Եթե ուսումնասիրենք մինչդատական վարույթի նկատմամբ հսկողության ձևերը և քննարկվող խնդիրը տեղափոխենք քրեական արդարադատության ոլորտ, ապա անհրաժեշտ է արձանագրել ՀՀ Վճռաբեկ դատարանի մոտեցումը, որի համաձայն՝ «որպես մինչդատական վարույթի նկատմամբ հետագա դատական վերահսկողության կառուցակարգի գործադրման նախապայման՝ դատախազական հսկողության սահմանումը պայմանավորված է անձի իրավունքների և ազատությունների անօրինական կամ անհամաչափ սահմանափակումները հնարավորինս կարճ ժամանակահատվածում և արդյունավետ վերացնելու օրենսդրի կամքով: Բացի այդ, մինչդատական վարույթի օրինականության երաշխավորմանն ուղղված հսկողական և վերահսկողական տվյալ միջոցների զուգակցումը հետապնդում է մեկ այլ իրավաչափ նպատակ. անձանց շահերի քրեաիրավական պաշտպանությունն իրականացնելով արտադատական կառուցակարգի գործադրմամբ՝ հնարավորինս սահմանափակել դատական գործիքակազմի ներգրավումը և զերծ մնալ ավելորդ հանրային-իրավական միջոցների վատնումից»: 

Այսպիսով, արդյունավետ արտադատական կառուցակարգերի նախատեսումը կարող է լուծել դատարանների ծանրաբեռնվածության խնդիրը և բարենպաստ պայմաններ ստեղծել մարդու իրավունքների պաշտպանության համար։

Ամրագրելով դատական պաշտպանության իրավունքի առանցքային նշանակությունը, սահմանադրական և միջազգային նորմերով ճանաչումը, այնուամենայնիվ, անհրաժեշտ է արձանագրել ներպետական և միջազգային ատյանների  մոտեցումը, որի համաձայն՝ իրավունքների պաշտպանության արտադատարանական միջոցներն էական նշանակություն ունեն խախտումները սկզբնական փուլում արձանագրելու և վերացնելու գործում։ Այդ նպատակին հասնելու համար իրավունքների պաշտպանության արտադատարանական միջոցները պետք է լինեն արդյունավետ, մատչելի և նպաստեն լավ/բարեխիղճ կառավարմանը (good governance)։

Փոփոխություն և լրացում նախատեսող օրենսդրական ակտի կարգավորման պայմաններում ստեղծվում է մի իրավիճակ, որ Վարչապետին կամ Կառավարությանը ենթակա մարմինների և դրանց պաշտոնատար անձանց, ինչպես նաև մարզպետների վարչական ակտերը, գործողությունները կամ անգործությունը վիճարկելու վարույթով գործը քննելու և որոշում է կայացնելու նույն վարչական մարմինը, ինչը հակասում է ՀՀ սահմանադրական դատարանի թիվ ՍԴՈ-719 որոշմամբ սահմանված բողոքարկման ինստիտուտի էությանը և տրամաբանությանը, բողոքարկման ինստիտուտի կենսական և կարևորագույն բաղադրատարր կազմող աստիճանակարգության սկզբունքին: Ավելին՝ նախատեսվող իրավակարգավորման արդյունքում չի ապահովվում արդյունավետության և օբյեկտիվության լրացուցիչ երաշխիքը, քանի որ վերադաս վարչական մարմնի առկայության պայմաններում վարչական ակտը վերանայում է այդ ակտն ընդունած մարմինը: Արդյո՞ք հնարավոր է ակնկալել օբյեկտիվություն և անկողմնակալություն վարչական մարմնի կողմից իր իսկ կայացրած վարչական ակտի վերանայման հարցում։ Նման իրավակարգավորման պարագայում՝ միանշանակ բացակայելու է առնվազն ակնողմնակալության օբյեկտիվ չափորոշիչը, այն է՝ այդ հարցում ողջամիտ կասկածները բացառող բավարար երաշխիքների առկայությունը[5]:

«Վարչարարության հիմունքների և վարչական վարույթի մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն՝ վարչարարության համաչափությունը նշանակում է, որ վարչարարությունը պետք է ուղղված լինի ՀՀ Սահմանադրությամբ և օրենքներով հետապնդվող նպատակին, և դրան հասնելու միջոցները պետք է լինեն պիտանի, անհրաժեշտ և չափավոր[6]։ ՀՀ Սահմանադրության 78-րդ հոդվածի համաձայն՝ «Հիմնական իրավունքների և ազատությունների սահմանափակման համար ընտրված միջոցները պետք է պիտանի և անհրաժեշտ լինեն Սահմանադրությամբ սահմանված նպատակին հասնելու համար: Սահմանափակման համար ընտրված միջոցները պետք է համարժեք լինեն սահմանափակվող հիմնական իրավունքի և ազատության նշանակությանը»:

Միջամտությունը իրավունքին պետք է լինի անհրաժեշտ ժողովրդավարական հասարակության մեջ: Որպեսզի միջամտությունն անհրաժեշտ լինի, այն պետք է բավարարի անհապաղ սոցիալական անհրաժեշտության պահանջը, միևնույն ժամանակ համաչափ լինի հետապնդվող օրինական նպատակին[7]. սա նշանակում է, որ միջամտությունը պետք է հիմնված լինի արդարացված պատճառների վրա, որոնք և՛ տեղին են, և՛ բավարար[8]: Համաչափության սկզբունքը հատկապես կարևոր է[9], քանի որ հետապնդվող օրինական նպատակի համար օգտագործված միջոցների համաչափությունը ժողովրդավարական հասարակության հետևանք է[10]։ Այս հայեցակարգը հատկապես կարևոր է մարդու իրավունքներից ժամանակավոր կամ մշտական շեղումների առումով։[11]

Վերադասության կարգով բողոքարկման իրավունքն ապահովում է հավասարակշռություն քաղաքացու և պետաիշխանական լիազորություններով օժտված մարմնի միջև։ Սահմանելով բողոքարկման երկու տեսակ՝ թույլ է տրվում  համաչափության սկզբունքի խախտում, քանի որ վերադասությամբ բողոքարկման կարգը հակակշիռ բնույթ է կրում՝ թույլ չտալով վարչական մարմնին կայացնելու կամայական և անօրինական ակտեր։ Ինչպես նաև անօրինական գործողություններ կատարած կամ անգործություն ցուցաբերած մարմինը (կամ պաշտոնատար անձը) իր իսկ դեմ բերված բողոքը չի կարող  պատշաճ քննել։ Վերադասության կարգով բողոքի քննության վերացումը հակասում է պատշաճ վարչարարության իրավունքի էությանը[12]՝ ստեղծելով իրական վտանգներ անձի՝ վարչական մարմինների կողմից իրեն առնչվող գործերի անաչառ, արդարացի և ողջամիտ ժամկետում քննության իրավունքի իրացման հարցում։

«Վարչարարության հիմունքների և վարչական վարույթի մասին»  ՀՀ օրենքով սահմանվում է նաև վարչական բողոք բերելու հիմքը և կարգը։ Մասնավորապես՝ զուգորդվող վարչական ակտերի միջամտող դրույթները, ինչպես նաև վարչական մարմնի գործողությունը կամ անգործությունը կարող են բողոքարկվել անձանց կողմից (իրենց իրավունքների պաշտպանության նպատակով) դատական և վարչական կարգով (վարչական բողոքը ներկայացվում է ակտն ընդունած մարմին կամ վերադաս մարմին)[13]։

Ակներև է, որ առաջանում է անհամապատասխանություն (որոշակիության սկզբունքի խախտում[14]) երկու օրենքների կարգավորումների միջև, ինչի արդյունքում չի կարող պատշաճ իրացվել արդյունավետ պաշտպանության միջոց ունենալու իրավունքը։

ՀՀ սահմանադրական դատարանը մի շարք որոշումներով անդրադարձել է իրավական որոշակիության սկզբունքին, նշելով՝ «… իրավական որոշակիության տեսանկյունից օրենսդրության  մեջ օգտագործվող հասկացությունները պետք է լինեն հստակ, որոշակի և չհանգեցնեն տարաբնույթ մեկնաբանությունների կամ շփոթության[15]»: Մարդու իրավունքների եվրոպական դատարանը նշել է, որ «օրենքի կանխատեսելիության, հստակության և որոշակիության սկզբունքի երաշխավորումը կոչված է կանխելու կամայականության վտանգը[16]», հետևաբար «Վարչարարության հիմունքների և վարչական վարույթի մասին»  ՀՀ օրենքի 70-րդ հոդվածի և «Պետական կառավարման համակարգի մարմինների մասին» ՀՀ օրենքի 7․1 հոդվածի միջև առաջանում է հակասություն առ այն, որ Վարչապետին կամ Կառավարությանը ենթակա մարմինների և դրանց պաշտոնատար անձանց, ինչպես նաև մարզպետների վարչական ակտերը, գործողությունները կամ անգործությունը մի օրենքով կարող է բողոքարկվել նաև վերադասության կարգով, իսկ մյուս օրենքով՝ միայն դատական կամ տվյալ մարմնին դիմելով։ Անհասկանալի է նաև իրավակիրառ պրակտիկայի այսպիսի ներդրումը իրավաչափության տեսանկյունից, քանի որ տեղական ինքնակառավարման մարմիններին կամ նախարարություններին ենթակա մարմիներին վերադասության կարգով բողոք ներկայացնելու կարգը պահպանված է[17]։ Նման պարագայում անընդունելի է անձի իրավունքները սահմանափակող նորմ կիրառել այն դեպքում, երբ նմանատիպ այլ դեպքերում կիրառվում է այլ կարգ։

Հիմք ընդունելով վերոգրյալը՝ առաջարկում ենք «Պետական կառավարման համակարգի մարմինների մասին» ՀՀ օրենքի 7․1-րդ հոդվածի 1-ին մասում «ակտը ընդունած մարմին» բառերը փոխարինել «վերադաս վարչական մարմին» բառերով։

Հելսինկյան քաղաքացիական ասամբլեայի Վանաձորի գրասենյակը օրենսդրական առաջարկությունը ներկայացրել է ՀՀ Ազգային ժողով և ՀՀ արդարադատության նախարարություն։

————

[1] Հասանելի է՝ https://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=138719

[2] Տե՛ս ՀՀ սահմանադրական դատարանի 2018թ․ ՍԴՈ-1420 որոշումը, կ․4.3:

[3] THE ADMINISTRATION AND YOU. A handbook Principles of administrative law concerning relations between individuals and public authorities, Council of Europe, 2018, p. 47.

[4] Տե՛ս նույն տեղում։

[5] Gautrin and others v. France, ՄԻԵԴ-ի 1998թ. մայիսի 20-ի գործը, կետ 56։

[6] Տես՝ «Վարչարարության հիմունքների և վարչական վարույթի»  մասին ՀՀ  օրենք, հոդված  8։

[7] ECtHR, 26 March 1979, Sunday Times v. the United Kingdom, Series A No. 30, § 62; 24 Nov. 1986, Gillow v. the United Kingdom, Series A No. 109, § 55.

[8] ECtHR, 22 Oct. 1981, Dudgeon v. the United Kingdom, Series A No. 45, § 51 s.

[9] ECtHR, 26 May 1993, Brannigan and Mc Bride v. the United Kingdom, Series A No. 258-B, § 32.

[10] ECtHR, 7 Dec. 1976, Handyside v. the United Kingdom, Series A No. 24 § 49.

[11] https://www.echr.coe.int/LibraryDocs/DG2/HRFILES/DG2-EN-HRFILES-01(2005).pdf

[12] Տե՛ս ՀՀ Սահմանադրության 50-րդ հոդվածը։

[13] Տե՛ս «Վարչարարության հիմունքների և վարչական վարույթի»  մասին ՀՀ օրենք, գլուխ 10, հոդվածներ 69-րդ և 70-րդ։

[14] Հիմնական իրավունքները և ազատությունները սահմանափակելիս օրենքները պետք է սահմանեն այդ սահմանափակումների հիմքերը և ծավալը, լինեն բավարար չափով որոշակի, որպեսզի այդ իրավունքների և ազատությունների կրողները և հասցեատերերն ի վիճակի լինեն դրսևորելու համապատասխան վարքագիծ:

[15] Տե՛ս ՀՀ սահմանադրական դատարանի 2016թ․ ՍԴՈ-1322  որոշում, կետ 6: http://www.concourt.am/armenian/decisions/common/2016/pdf/sdv-1322.pdf

[16] Տե՛ս HILDA HAFSTEINSDOTTIR v. ICELAND կետ 56 https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-61813%22]}

[17] Տե՛ս  «Հարկադիր կատարումն ապահովող ծառայության»  մասին ՀՀ օրենք, հոդված 50-րդ։