Հելսինկյան քաղաքացիական ասամբլեայի Վանաձորի գրասենյակ

Ոստիկանության գնումների գործընթացի հետազոտության և դրա հիման վրա պատրաստված զեկույցի նպատակն է ՀՀ ոստիկանության բարեփոխումների համատեքստում ներկայացնել ՀՀ Ոստիկանության կողմից կատարված գնումների և գնումների գործընթացների հետ կապված կոռուպցիոն ռիսկերը։ Հետազոտության կատարման հիմնական շարժառիթ են հանդիսացել 2020թ․ ապրիլի 23-ին, 2018թ․ հասարակության լայն շերտերն ընդգրկող ընդվզումից երկու տարի հետո, ՀՀ կառավարության №638-Լ որոշմամբ հաստատված ոստիկանության բարեփոխումների ռազմավարության և դրանից բխող 2020-22թթ․ գործողությունների ծրագրի կյանքի կոչման շրջանում փոփոխությունների ենթարկվող ոստիկանության կարիքների համար կատարվող գնումների դեպքում պետական ֆինանսական միջոցների նպատակային, արդյունավետ և խնայողաբար օգտագործման հետ կապված հանրության մի մասի մոտ առկա մտահոգությունները։

Հետազոտության շրջանակներում անդրադարձ է կատարվել գնումների պլանավորմանը, գնման ընթացակարգերի ընտրությանը, գնումների կատարմանը, գնումների հետ կապված փաստաթղթերի  հրապարակայնությանն ու հասանելիությանը, գնումների գործընթացների բողոքարկմանը և արտաքին վերահսկողությանը։ Հետազոտության արդյունքում արձանագրված իրողություններն ամփոփ կերպով ներկայացված են ստորև։ Մանրամասներին կամ կոնկրետ օրինակներին ծանոթանալու համար անհրաժեշտ է ծանոթանալ հաշվետվության համապատասխան բաժիններին։

Գնումների պլանավորումը կրում է ձևական բնույթ և կապված չէ Ոստիկանության ռազմավարական նպատակների և կարիքների հետ։ Արդեն իսկ պլանավորման փուլում ՀՀ Ոստիկանությունը մեծ թվով և ծավալով ոչ մրցակցային եղանակով գնումներ է պլանավորում։ 2022թ․ ՀՀ կառավարության որոշման համաձայն 2022թ․ Ոստիկանությունը նախատեսում էր մեկ անձից 58 ընթացակարգով (բոլոր նախատեսված ընթացակարգերի 5․2%) 5,437․7 մլն դրամի գնումներ կատարել (նախատեսված գնումների 33․9%)։ Վերջին տարիներին Ոստիկանությունն ավելի հաճախ է օգտագործում էլեկտրոնային աճուրդ ընթացակարգը։ Սակայն e-AUCTION համակարգը հաճախ խափանվում է և հայտնի չէ, թե ով է երաշխավորում վերջինիս աշխատանքի անվտանգությունը։

Կարիքների գնահատման վերաբերյալ փաստաթղթի բացակայության պատճառով հասկանալի չէ, թե ինչպես է Ոստիկանությունը պատրաստում գնման առարկայի բնութագիրը և ինչու են միանման գնման առարկայի տեխնիկական բնութագրերը տարբերվում (ինչո՞ւ է Լոռու մարզում հարկավոր մեկ տեխնիկական բնութագրով մեքենա, իսկ հարևան Տավուշի մարզում այլ բնութագրով մեքենա) ։ 

Գնումների պլանները մշտապես և շարունակաբար ենթարկվում են մեծածավալ և մեծաքանակ փոփոխությունների։ Պլանների փոփոխության գործընթացի նկատմամբ ներքին հսկողություն և վերահսկողություն գոյություն չունի։ Արդյունքում, պլանավորողների մոտ վերանում են որակյալ պլաններ մշակելու խթանները (ինչու լրացուցիչ ջանք գործադրել որակյալ պլան կազմելու համար, եթե հետագայում այն կարելի է հեշտությամբ փոփոխության ենթարկել), ինչն ազդում է բյուջետային կարգապահության, ռեսուրսների բաշխման և ծառայությունների մատուցման արդյունավետության վրա։ Գնումների պլաններում հաճախակի կատարվող, պարբերաբական և մեծածավալ փոփոխությունները կոռուպցիոն ռիսկերի առկայության մասին նախազգուշացնող կարմիր դրոշակ է:

«Առկա ֆինանսական միջոցներ»-ով չապահովված պայմանագրեր։ ՀՀ ոստիկանությունն առանց ֆինանսական միջոցների առկայության գնումների հրավեր և հայտարարություն է հրապարակում, էլեկտրոնային աճուրդ է կազմակերպում, հաղթող է ճանաչում և վերջինիս հետ կնքում է պայմանագիր, հրապարակում է հանձնաժողովի անդամների շահերի բախման բացակայության և հաղթող ընկերության իրական շահառուների վերաբերյալ հայտարարություններ և վերջում, լուծում է կնքված պայմանագիրը, քանի որ «2022 թվականի գնումների պլանով չհաստատվեց ֆինանսական միջոցներ պայմանագրով նախատեսված  թվով 6 հատ մարդատար մեքենաները ձեռք բերելու համար»։ Ոստիկանության ղեկավարությունը ոչ նպատակային, անարդյունավետ և ոչ խնայողաբար է օգտագործում ոստիկանության մարդկային, նյութական և տեխնոլոգիական ռեսուրսները։

Մի շարք դեպքերում Ոստիկանությունը գնումների պլանով նախատեսվածից ավելի մեծ գումարով պայմանագրեր է կնքել մատակարարների հետ, ապա հետագայում համաձայնագրերի օգնությամբ վերանայել է պայմանագրի գումարի մեծությունը։ 

2019թ․ ՏՀԶԿ և SIGMA-ի զեկույցի համաձայն «Գնումների մասին» ՀՀ օրենքը և 2017թ․ №526-Ն որոշումը պայմաններ են ստեղծում, որպեսզի ոչ մի պայմանագիր ուժի մեջ չմտնի առանց բավարար ֆինանսավորման։ «Գնումների մասին» ՀՀ օրենքի 15-րդ հոդվածի 6-րդ մասն իսկապես կարգավորում է այն դեպքերը, երբ պատվիրատուն չի կարողանում նախապես կանխատեսել (հաշվարկել) գնումների համար անհրաժեշտ ֆինանսական միջոցների չափը, կամ եթե գնման մրցակցային որևէ ձևի կիրառումը ժամկետի առումով անհնար է։ Սակայն օրենքը չի նախատեսում, որ կարելի է արդեն իսկ պլանով նախատեսված գումարից մեծ գումարով պայմանագիր կնքել, քանի որ գնումների պլանում կոնկրետ գումարի նախատեսումը նշանակում է, որ պատվիրատուն արդեն իսկ կանխատեսել և հաշվարկել է գնումների համար անհրաժեշտ ֆինանսական միջոցների չափը և դրանք արդեն իսկ տարվա սկզբին նախատեսված են գնումների պլանով, ինչը նշանակում է, որ գնման մրցակցային ձևի կիրառումը ժամկետի առումով հնարավոր է:

Անհասկանալի է, թե (1) ինչպիսի՞ հսկողություն և վերահսկողություն գոյություն ունի աշխատանքի այսպիսի կազմակերպման նկատմամբ, (2) ինչո՞ւ է հարկավոր գնումների պլանը, եթե այն գնումների պլանով չնախատեսված պարտավորությունների ստանձնումը սահմանափակող, զսպող դեր չի կատարում, (3) գոյություն ունի՞ պայմանագրի գումարի մեծությունը ընտրելու որևէ ընթացակարգ այն դեպքերի համար, երբ պայմանագրի գումարի մեծությունը չի համընկնում գնումների պլանում ներառված մեծության հետ։

Այն հանգամանքը, որ Ոստիկանությունը նախ ավելի մեծ գումարով պայմանագիր է կնքել, ապա պայմանագրի գումարի մեծությունը նվազեցրել է մինչև գնումների պլանով նախատեսված մեծությունը, նշանակում է, Ոստիկանությունն այդ լրացուցիչ գումարների դիմաց ապրանքի, աշխատանքի կամ ծառայության կարիքն ըստ էության չի ունեցել և ավելի մեծ գումարով պայմանագիր կնքել է հենց այնպես, հույս ունենալով, որ կկարողանա ՀՀ կառավարությունից լրացուցիչ ֆինանսավորում ստանալ պայմանագրի այդ լրացուցիչ մասի համար։ Գնման համար պլանավորված մեծությունը գերազանցող գումարով պայմանագրի կնքումը կոռուպցիոն ռիսկերի առկայության մասին նախազգուշացնող կարմիր դրոշակ է:

Գնում չհանդիսացող ծախս «ընթացակարգ»։ Ոստիկանությունն օգտագործում է «Գնումների մասին» օրենքով չնախատեսված գնում չհանդիսացող ծախս (այսուհետ՝ ԳՉԾ) «ընթացակարգ»։ ԳՉԾ «ընթացակարգով» Ոստիկանությունը ձեռք է բերել թարգմանչական ծառայություններ, փորձաքննություն, սնունդ, սննդի մատակարարման ծառայություններ, ընթացիկ նորոգման աշխատանքներ, դատանյութագիտական փորձաքննություն և այլն։ ԳՉԾ-երի գծով կատարված վճարումները թափանցիկ չեն և հասկանալի չէ, թե ինչու է Ոստիկանությունը սննդի մատակարարումը կամ ընթացիկ նորոգման աշխատանքները մի դեպքում համարում գնում հանդիսացող, մեկ ուրիշ դեպքում՝ չհանդիսացող ծախս։ Հասկանալի չէ, թե ինչու է Ոստիկանությունը թարգմանչական ծառայությունների ձեռքբերումը համարում ԳՉԾ։ Օրենքով չնախատեսված «ընթացակարգի» օգտագործումը կոռուպցիոն ռիսկերի առկայության մասին նախազգուշացնող կարմիր դրոշակ է։

ՀՀ ֆինանսների նախարարության 2023թ․ մարտի 16-ի №03/26-1/4820-2023 գրության համաձայն ԳՉԾ հասկացությունը գնումների համակարգ է ներմուծվել 2018թ․ հետո իշխանության եկած կառավարության կողմից։ Իր 2018թ․ հունիսի 15 «Բյուջեների կատարման կարգը հաստատելու և Հայաստանի Հանրապետության կառավարության մի շարք որոշումներ ուժը կորցրած ճանաչելու մասին» №706-Ն որոշման մեջ Ն․ Փաշինյանի կառավարությունն է առաջին անգամ նորմատիվ իրավական փաստաթղթում սահմանել է «գնում չհանդիսացող ծախս» հասկացությունը։

Պայմանագրի կատարման արդյունքների ընդունումը։ Պայմանագրի կամ դրա մի մասի կատարման արդյունքներն ընդունվում են պատասխանատու ստորաբաժանման ղեկավարի և գնման պայմանագիր կնքած անձի միջև հանձնման-ընդունման արձանագրության (այսուհետ՝ արձանագրություն) ստորագրմամբ։ Եթե կնքված պայմանագրի գինը գերազանցում է մեկ միլիոն դրամը, ապա կնքված պայմանագրի մասին հայտարարությունում նշվում է  նաև, որ դրանով սահմանված ժամկետում  գնման տվյալ գործընթացին կարող են մասնակցել ՀՀ պետական գրանցում ստացած ՀԿ-ները և լրատվական գործունեություն իրականացնող անձինք: Չի հաջողվել 2020-22թթ․ ի հայտ բերել գեթ մեկ դեպք, երբ ՀԿ-ների և (կամ) լրատվամիջոցների ներկայացուցիչները մասնակցել են պայմանագրի կատարման արդյունքների ընդունմանը։ Հաշվի առնելով ոստիկանության գործունեության և բարեփոխումների նկատմամբ հանրային մեծ հետաքրքրությունը, այս զեկույցը բացառում է, որ ՀԿ-ները և լրատվամիջոցները հետաքրքված չեն կատարվող գնումներով։ Այս հաշվետվությունը ենթադրում է, որ Ոստիկանությունը չի ցուցաբերել կամք, չի ցանկացել գործել բաց և թափանցիկ և խոչընդոտներ է ստեղծել պայմանագրի կատարման արդյունքների ընդունմանը ՀԿ-ների և լրատվամիջոցների ներկայացուցիչների մասնակցության համար։ ՀՀ հաշվեքննիչ պալատը պարեկային ծառայության համար մեքենաների ձեռքբերման և դրանց կահավորման գործընթացներում բացահայտել է մի շարք դեպքեր, երբ Ոստիկանության պաշտոնյաներն ընդունել են տեխնիկական բնութագրերի պահանջներին չհամապատասխանող ապրանքներ և ծառայություններ։ Պայմանագրի կատարման արդյունքների ընդունման գործընթացներում տեխնիկական բնութագրերին չհամապատասխանող ապրանքների, աշխատանքների և ծառայությունների ընդունումը և երկու տարվա ընթացքում (2021-22թթ․) ՀԿ-ների և լրատվամիջոցների ներկայացուցիչների պայմանագրի կատարման ընդունմանը չմասնակցելու հանգամանքը հիմք է տալիս ենթադրելու, որ ՀՀ Ոստիկանությունը ջանքեր չի գործադրել իր կողմից կատարվող գնումներն ավելի թափանցիկ դարձնելու ուղղությամբ, ինչը կոռուպցիոն ռիսկերի առկայության մասին նախազգուշացնող կարմիր դրոշակ է։

Այս հետազոտության շրջանակներում չեն հայտաբերվել Ոստիկանությունում ներքին ֆինանսական հսկողության համակարգի առկայության և դրա աշխատանքի վկայություններ։ Դրանց բացակայությունը փաստել է նաև ՀՀ հաշվեքննիչ պալատը, արձանագրելով, որ «Ոստիկանությունում հաշվեքննությամբ ընդգրկված ժամանակահատվածում ներքին աուդիտ չի իրականացվել, որի արդյունքում չի ապահովվել «Ներքին աուդիտի մասին» ՀՀ օրենքի 6-րդ հոդվածի 1-ին մասով սահմանված նպատակներին հասնելու ուղղված արդյունքները»։ Ներքին ֆինանսական հսկողության համակարգի բացակայությունը կամ դրա թույլ աշխատանքը կոռուպցիոն ռիսկերի առկայության մասին նախազգուշացնող կարմիր դրոշակ է։

«Գնումների մասին» ՀՀ օրենքը նախատեսում է դրույթներ, որպեսզի պատվիրատուներին թույլ տա անհրաժեշտության դեպքում ճկուն լինել և պետական ֆինանսական միջոցներն օգտագործել նպատակային, արդյունավետ և խնայողաբար։ Սակայն մի շարք պատվիրատուների, այդ թվում Ոստիկանության կողմից այդ կարգավորումների ոչ նպատակային և անհարկի օգտագործումը, երբ դրանք օգտագործվում են ոչ թե առանձին իրավիճակներում ճկունություն ունենալու, այլ օրենքի կարգավորումները շրջանցելու համար, կասկածի տակ են դնում ինչպես նման կարգավորումների նպատակայնությունն ու արդյունավետությունը, այնպես էլ ՀՀ կառավարության, առանձին նախարարությունների և գերատեսչությունների բաց, թափանցիկ, հաշվետու, պատասխանատու և մասնակցային կառավարմանը հավատարմությունը։

2023թ․ հունվարի 3-ից մինչև ապրիլի 30-ը ՀՀ ՆԳՆ ոստիկանությունում 2022թ․ պետական բյուջեի կատարման հաշվետքննության արդյունքում ՀՀ հաշվեքննիչ պալատը եզրակացրել է, որ 2022թ․ ՀՀ պետական բյուջեի կատարման նկատմամբ հաշվեքննության տեսակետից հիմնական ռիսկերը կապված են գնումների ոլորտը կանոնակարգող ՀՀ օրենսդրության պահանջների պահպանմամբ գնման գործընթացների, այդ թվում՝ գնումների պլանավորման, գնման գործընթացների կազմակերպման (ներառյալ գնման առարկաների բնութագրերի հաստատումը), պայմանագրերի կնքման, կատարման և կառավարման հետ: ՀՀ հաշվեքննիչ պալատի համաձայն խոցելի են գնումների գործընթացի գրեթե բոլոր փուլերը, ինչը կոռուպցիոն ռիսկերի առկայության մասին նախազգուշացնող կարմիր դրոշակ է։

ՀՀ ոստիկանության գնումների հայտարարությունների և այլ հարցերի հետ կապված լրացուցիչ տեղեկություններ ստանալու նպատակով 2021-22թթ․ ՀՀ ոստիկանությունը սովորաբար առաջարկել է դիմել Policetv.gnumner@mail.ru հասցեով։ Պետական մարմնի կողմից հաղորդակցության և տեղեկատվության փոխանակման նպատակով օտարերկրյա առևտրային կազմակերպության կողմից ստեղծված «mail.ru» հասցեի օգտագործումը խնդրահարույց է և ռիսկային։ ՀՀ ՆԳՆ-ն պետք է ձևավորի պաշտոնական էլեկտրոնային հասցեներ և հանրության հետ շփվի դրանց օգնությամբ։

Զեկույցը՝ ԱՅՍՏԵՂ։